به گزارش تحریریه، هر سال که به زمان بررسی لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی می رسیم، «شرکت‌های دولتی» به یکی از واژه های پرتکرار در فضای رسانه ای کشور تبدیل می شود، شرکتهایی که مطابق لایحه بودجه 1402 حدود 60 درصد (معادل 3097 هزار میلیارد تومان) از بودجه کل کشور در سال آینده را تشکیل می دهند. با این وجود، سوالات و ابهامات زیادی درباره این شرکتها و نحوه فعالیت آنها وجود دارد که تاکنون بی پاسخ مانده است.

در پرونده "شرکت های دولتی" به برخی از این سوالات پاسخ می دهیم:

در سال های اخیر و متناسب با تحولات سیاسی و اقتصادی کشور، این سوال در جامعه درباره خیلی از شرکت های بزرگ مانند شرکت‌های ایران خودرو، شستا و فولاد مبارکه بوجود آمده است که این شرکتها دولتی هستند یا نه؟ اگر دولتی هستند، چرا دولت مسئولیت اقدامات آنها را نمی پذیرد و اگر دولتی نیستند، چرا دولت در انتصاب مدیران یا سیاستگذاری این شرکتها، نقش موثری ایفا می کند؟

* کدام شرکت ها در ایران و جهان «دولتی» هستند؟

برای پاسخ دادن به این سوالات، باید به سراغ قانون برویم. براساس ماده 4 قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب سال 86) و ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب سال 66) اصلی ترین شرط تلقی یک شرکت به عنوان شرکت دولتی، مالکیت بیش از 50 درصد سهام آن توسط دولت شامل وزارتخانه ها، موسسات دولتی و یا شرکتهای دولتی به صورت انفرادی یا مشترک است. بنابراین هر نوع وابستگی یک شرکت به دولت یا حاکمیت یا نهاد دولتی/حاکمیتی، بدون محقق شدن این شرط، به منزله دولتی بودن آن شرکت نیست.

تعریف شرکت های دولتی در جهان تا حدودی با ایران متفاوت است. به عنوان مثال، بانک جهانی، «بنگاه های دولتی» را به عنوان «بنگاه های متعلق به دولت یا تحت کنترل دولت» تعریف کرده است. سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) هم عنوان «بنگاه های دولتی» را به بنگاه هایی اطلاق کرده است که «دولت به وسیله مالکیت کامل، عمده یا جزئی (اقلیت مهم) خود، کنترل قابل توجهی بر آنها دارد». اتحادیه اروپا هم «هر بنگاهی را که مقامات عمومی به واسطه مالکیت، مشارکت مالی یا قوانین حاکم بر آن، به صورت مستقیم یا غیرمستقیم، تاثیر غالبی در آنها دارند» را «بنگاه دولتی» تلقی می‌کند. در اغلب تعاریف جهانی شرکتهای دولتی که به برخی از آنها اشاره شد، مفهوم «کنترل» در کنار مالکیت قرار دارد یعنی علاوه بر مالکیت، کنترل غالب دولت بر یک شرکت نیز می‌تواند دلیلی بر «دولتی» خواندن آن شرکت محسوب شود.

البته در اختیار داشتن سهام قطعا یکی از عوامل مهم کنترل است ولی کنترل صرفا از این طریق موضوعیت پیدا نمی کند. اما مفهوم کنترل چیست و چگونه قابل تشخیص است؟

کنترل به معنای تعیین خط مشی کلی بنگاه یعنی تعیین سیاست های کلیدی مالی و اجرایی است که از روی نشانه های مختلفی قابل شناسایی و ردیابی است. تجمیع تعدادی از این نشانه ها برای یک شرکت می تواند دال بر کنترل دولت بر یک شرکت باشد. این نشانه ها عبارتند از:

دارا بودن اکثریت قدرت رای‌دهی، کنترل هیئت مدیره یا مدیران (مثلا برخورداری از قدرت عزل و نصب آنها بر مبنای قانون و مقررات)، کنترل کارکنان کلیدی (مثلا برخورداری از قدرت عزل و نصب مدیر مالی)، کنترل کمیته های کلیدی (مثلا زیرکمیته های هیئت مدیره)، برخورداری از سهام دارای حقوق خاص (سهام ممتاز)، اختیار نظارت، به ترتیبی که بر استقلال شرکت موثر باشد، غالب بودن تقاضای دولت از شرکت به نسبت دیگر مشتریان و همچنین استقراض معنادار شرکت از دولت.

با توجه به تعریف شرکت های دولتی در ایران، به سراغ شرکت ایران خودرو می رویم. این شرکت در زیرمجموعه دولت (وزارت صنعت، معدن و تجارت) فعالیت می‌کند و بخشی از سهام آن متعلق به دولت(شرکت دولتی سازمان گسترش و نوسازی صنایع(ایدرو) است، ولی شرکت دولتی محسوب نمی شود زیرا کمتر از 50 درصد سهام آن متعلق به ایدرو است. درباره شرکت فولاد مبارکه هم شرایط مشابهی حاکم است. بخشی از سهام این شرکت متعلق به دولت (شرکت دولتی سازمان توسعه و نوسازی معادن وصنایع معدنی ایران (ایمیدرو) است، ولی شرکت دولتی محسوب نمی شود زیرا کمتر از 50 درصد سهام آن متعلق به ایمیدرو است. شرکت شستا (شرکت سرمایه گذاری تامین اجتماعی) هم زیرمجموعه سازمان تامین اجتماعی است، سازمانی که یک نهاد عمومی غیردولتی محسوب می شود و در نتیجه، شستا هم شرکت دولتی نیست.

* شرکت های تحت کنترل دولت چیست؟

برای فهم بهتر مدل ارتباط برخی از این شرکتها با دولت در ایران باید با مفهوم کنترل و شرکت های تحت کنترل دولت طبق قوانین و مقررات کشورمان آشنا شویم. مفهوم «کنترل» برگرفته از استاندارد حسابداری شماره 39 (صورتهای مالی تلفیقی) بدین گونه بیان می شود: «سرمایه‌گذار زمانی بر سرمایه‌پذیر کنترل دارد که در معرض بازده متغیر ناشی از ارتباط با سرمایه‌پذیر قرار گرفته باشد یا نسبت به آن بازده از حق برخوردار باشد و از طریق تسلط بر سرمایه‌پذیر، توانایی اثرگذاری بر آن بازده را داشته باشد». این تعریف بیشتر به نقش حاکمیتی و نظارتی دولت اشاره دارد و صرفا برای کنترل بازار و انحصار و فسادهای ناشی از آن بر می‌گردد که در چارچوب ابزارهای قانونی قرار می‌گیرد. به طور مثال در شرکت ایران خودرو که شرکت دولتی نیست ولی تحت کنترل دولت قرار دارد زیرا 4 کرسی از 5 کرسی هیئت مدیره شرکت در اختیار دولت است، این کنترل جریان دارد اما شرکت در بیشتر موارد با جهت گیری ایجاد سود و درآمد، عملیات شرکت‌داری مورد نظرش را انجام می دهد. شرکت فولاد مبارکه هم وضعیت مشابهی دارد یعنی شرکت دولتی نیست ولی تحت کنترل دولت قرار دارد.

به صورت خلاصه، شرکت های تحت کنترل دولت در ایران، شرکت دولتی نیستند و در نتیجه، از شمول قوانین و مقررات ناظر بر این شرکتها خارج بوده و براساس قانون تجارت اداره می گردند؛ لیکن دولت یا شرکت های دولتی در سیاست گذاری و اداره آنها نقش موثری دارند.

* پیچیدگی تعیین ماهیت حقوقی شرکتهای زیرمجموعه بانکهای دولتی

به نقل از شادا، دولتی بودن یا نبودن برخی شرکتها از جمله شرکتهایی که بیش از 50 درصد سهام آنها در اختیار بانکهای دولتی است، پیچیدگی هایی دارد. در تبصره ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور آمده است: «شرکتهایی که از طریق مضاربه و مزارعه و امثال اینها به منظور به کارانداختن سپرده‌های اشخاص نزد بانکها و مؤسسات اعتباری و ‌شرکتهای بیمه ایجاد شده یا می‌شوند، از نظر این قانون شرکت دولتی شناخته نمی‌شوند». با توجه به همین قانون، شرکتهای زیرمجموعه بانکهای دولتی حتی شرکتهایی که بیش از 50 درصد سهام آنها در اختیار این بانکهاست، شرکت دولتی تلقی نمی شوند.

پایان/