به گزارش تحریریه، پژوهشی تحت عنوان «تسهیل بدهی با ویژگی‌های چینی» (Debt Relief with Chinese Characteristics ) از سوی دفتر پژوهش سرمایه گذاری چین در آفریقا (China Africa Research Initiative) به بررسی اتهام تله بدهی های چین در آفریقا پرداخته است.

مطالعه‌ای که بیش از ۱۰۰۰ وام به آفریقا را مورد بررسی قرار داده نشان می‌دهد که«دیپلماسی تله بدهی» چین در آفریقا وام‌دهندگان چینی هرگز دارایی‌ها را توقیف نکرده، از دادگاه برای اجرای پرداخت‌ها استفاده نکرده و نرخ‌های بهره جریمه را اعمال نکردند

در این پژوهش مبسوط که به وسیله «کوین آکر»، «دبورا براتیگام» و «یوفان هوانگ» در سال ۲۰۲۰ انجام شد، آمده است: همزمان با ادامه بحران کووید-۱۹ در سراسر جهان، اقتصادهای آفریقایی با چالش‌های بی‌سابقه‌ای روبه‌رو هستند. طبق گزارش صندوق بین‌المللی پول (IMF)، تقریباً ۲۰ کشور آفریقایی در وضعیت بحران بدهی یا در معرض خطر شدید آن قرار دارند. آشکار است که یک بحران بدهی دیگر در حال شکل‌گیری است.

در سال ۲۰۱۷، طبق آمار بانک جهانی در مورد بدهی بین‌المللی، چین حدود ۱۷ درصد از بدهی عمومی و بدهی‌های دارای تضمین دولتی آفریقا را در اختیار داشت. چین، همراه با سایر کشورهای گروه ۲۰، تعهد کرده است که تا سال ۲۰۲۰ پرداخت‌های اصل و بهره بدهی را برای ۷۷ کشور کم‌درآمد مشمول این برنامه به تعویق بیندازد، اما درخواست‌هایی برای تسکین بیشتر بدهی به چین وارد شده است.

برای درک بهتر نحوه مدیریت تسهیل یا رفع بدهی‌های مرتبط با کووید-۱۹ توسط چین، فراتر از تعویق پرداخت‌ها، پژوهشگران SAIS-CARI مجموعه داده‌ای اختصاصی از اقدامات گذشته چین در زمینه تسهیل بدهی آفریقا را گردآوری و تحلیل کردند.

بین سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۹، وام‌دهندگان چینی ۳.۴ میلیارد دلار از بدهی‌ها را لغو کردند، حدود ۷.۵ میلیارد دلار را مورد بازسازی قرار دادند و ۷.۵ میلیارد دلار دیگر را بازپرداخت کردند.

چین به عنوان وام‌دهنده

چین اولین وام خود به آفریقا را در سال ۱۹۶۰ اعطا کرد. در سال‌های ابتدایی برنامه کمک خارجی چین، بیشتر کمک‌ها به صورت کمک‌های بلاعوض و وام‌های بدون بهره (ZILs) از سوی دولت مرکزی چین ارائه می‌شد. بانک صادرات-واردات چین (Eximbank) در سال ۱۹۹۴ تأسیس شد و از سال ۱۹۹۵ شروع به ارائه وام‌های خارجی با شرایط ترجیحی و سایر اعتبارات تجاری کرد.

از آن زمان، وام‌دهی چین به آفریقا به‌طور چشمگیری افزایش یافته است. بین سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۸، وام‌دهندگان چینی ۱۴۸ میلیارد دلار تعهد وام ارائه کردند که شامل دو بانک سیاست‌گذاری چین (بانک Eximbank با ۸۶ میلیارد دلار و بانک توسعه چین با ۳۷ میلیارد دلار)، هفت بانک تجاری و بیش از ۲۰ شرکت دیگر می‌شود.

هنگامی که کشورها در بازپرداخت وام‌های خود دچار مشکل می‌شوند، چین معمولاً اقدام به تسهیل بدهی می‌کند که می‌تواند اشکال مختلفی داشته باشد:

لغو بدهی، که به عنوان «حذف بدهی» نیز شناخته می‌شود، به معنای بخشش کامل بدهی است.

بازطراحی بدهی (شامل «زمان‌بندی مجدد» و «تغییر ساختار») شامل مذاکره مجدد در مورد شرایط وام، مانند نرخ بهره، دوره تنفس، سررسید یا هزینه‌های مختلف است.

بازپرداخت مجدد بدهی نیز می‌تواند به عنوان راهی برای تسکین بدهی عمل کند: در این روش، یک وام جدید برای تسویه وام قبلی صادر می‌شود که معمولاً مدت بازپرداخت را افزایش داده و ممکن است نرخ بهره را کاهش دهد.

تسکین بدهی پیش از سال ۲۰۰۰

در بسیاری از توافق‌نامه‌های وام بدون بهره (ZILs) که در دهه‌های اول برنامه کمک خارجی چین امضا شدند، این عبارت به‌طور مکرر دیده می‌شود: «اگر بازپرداخت وام در زمان سررسید دشوار باشد، دوره بازپرداخت می‌تواند با مشورت بین دو دولت تمدید شود.»

این مذاکرات و تمدیدها در دهه‌های بعد، به‌ویژه زمانی که قاره آفریقا در دهه‌های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ دچار بحران اقتصادی شد، به‌طور مداوم انجام می‌شدند. طبق یک برآورد، تنها ۱۴ درصد از این وام‌ها واقعاً بازپرداخت شده‌اند.

لغو بدهی

در سال ۲۰۰۰، چین اولین تعهد خود برای لغو بدهی را اعلام کرد که فقط شامل کشورهای آفریقایی می‌شد. از آن زمان تاکنون، چین هفت تعهد دیگر برای لغو بدهی‌هایی که شامل کشورهای آفریقایی بودند، ارائه کرده است. معمولاً تعهدات چین برای لغو بدهی، تنها شامل بخش سررسیدشده وام‌های بدون بهره دولتی (ZILs) در یک سال خاص می‌شود.

وام‌های بدون بهره توسط وزارت بازرگانی چین (MOFCOM) به عنوان بخشی از توافق‌نامه‌های همکاری اقتصادی و فنی بین دولت‌ها ارائه می‌شوند. این وام‌ها به‌طور متوسط حدود ۱۰ میلیون دلار برای هر وام هستند و کمتر از پنج درصد از کل وام‌های چین به آفریقا بین سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۸ را تشکیل می‌دهند.

نکته مهم این است که منابع مالی برای وام‌های بدون بهره از بودجه سالانه کمک‌های خارجی چین تأمین می‌شود، نه از بازارهای سرمایه، به این معنی که وزارت بازرگانی چین (MOFCOM) برای متعادل‌سازی حساب‌های خود نیازی به بازپرداخت این وام‌ها ندارد.

این موضوع، همراه با ماهیت استاندارد ZILها، باعث می‌شود که مذاکرات مربوط به لغو بدهی نسبتاً ساده باشد. این لغوها به‌صورت دوجانبه مذاکره می‌شوند، اما از یک فرآیند استاندارد پیروی می‌کنند که در آن کشورهای واجد شرایط درخواست می‌دهند و کمیته‌ای به رهبری وزارت دارایی چین، با حضور نمایندگانی از وزارت بازرگانی (MOFCOM)، درخواست لغو را تأیید یا رد می‌کند.

بین سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۹، چین حداقل ۳.۴ میلیارد دلار از بدهی‌ها را لغو کرده است که تقریباً همگی شامل ZILهای سررسید گذشته بوده‌اند.

داده‌های ما شامل ۹۴ مورد لغو بدهی در آفریقا است (هر مورد می‌تواند شامل چندین وام باشد).

دوسوم این موارد بین سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۰۷ رخ داده‌اند، با اوج‌هایی مشخص در سال‌های ۲۰۰۱ و ۲۰۰۷.

این روند نشان‌دهنده «تسویه کامل» بدهی‌های انباشته‌شده از دهه‌های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ است.

اگرچه چین هرگز به‌طور رسمی برنامه‌های کاهش بدهی خود را با باشگاه پاریس، بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول هماهنگ نکرده است، اما زمان‌بندی لغو بدهی‌های چین در اوایل دهه ۲۰۰۰ تقریباً هم‌زمان با اجرای طرح «کشورهای فقیر با بدهی‌های سنگین» (HIPC) بوده است؛ طرحی که در سال ۱۹۹۶ آغاز شد و در سال ۲۰۰۶ وارد فاز دوم خود شد.

بازطراحی و تأمین مالی مجدد بدهی

همان‌طور که در بخش قبلی ذکر شد، ZILهای قابل لغو کمتر از پنج درصد از کل وام‌های چین به آفریقا را تشکیل می‌دهند. هنگامی که کشورها به دنبال کاهش بدهی از انواع دیگر وام‌ها هستند، باید به‌جای آن به سراغ بازسازی (بازطراحی) یا تأمین مالی مجدد بروند.

ما ۱۶ مورد بازطراحی و یک مورد تأمین مالی مجدد را بین سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۹ در ۱۰ کشور آفریقایی شناسایی کرده‌ایم. وام‌های بازسازی‌شده شامل وام‌های تجاری، وام‌های امتیازی، اعتبارات خریدار صادراتی و اعتبارات تأمین‌کنندگان هستند.

برخلاف وام‌های کوچک بدون بهره که فقط از سوی MOFCOM ارائه می‌شوند، این وام‌ها معمولاً مبالغ بسیار بالاتری دارند و از منابع مختلفی تأمین می‌شوند. برای مثال، وام‌های امتیازی و اعتبارات خریدار صادراتی ترجیحی توسط بانک صادرات و واردات چین (China Eximbank) ارائه می‌شوند، در حالی که اعتبارات تأمین‌کنندگان توسط شرکت‌های چینی تأمین می‌شوند.

همچنین، برخلاف ZILها که بودجه آن‌ها مستقیماً از بودجه دولتی تأمین می‌شود، تأمین مالی وام‌های بانکی از طریق بازارهای بدهی انجام می‌شود، به این معنا که در صورت عدم بازپرداخت، طلبکاران متحمل ضرر خواهند شد. وام‌های تجاری معمولاً نیاز به بیمه از شرکت Sinosure دارند. به همین دلیل، بازسازی بدهی فرآیندی پیچیده است و بسته به وام‌دهنده، نوع وام، وام‌گیرنده و پروژه مربوطه، اشکال مختلفی به خود می‌گیرد.

در دوره ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۲، بازسازی معمولاً شامل بدهی‌های نسبتاً کوچکی بود که ویژگی سال‌های اولیه وام‌دهی چین بودند، به‌طور میانگین ۵۲ میلیون دلار برای هر مورد (که هر مورد می‌تواند شامل چندین وام باشد). در این دوره، ما ۹ مورد بازسازی را شناسایی کردیم که در مجموع ۴۱۵ میلیون دلار در پنج کشور را شامل می‌شد.

پس از سقوط قیمت کالاها در سال ۲۰۱۵، درخواست‌های کشورها برای بازسازی بدهی به‌شدت افزایش یافت و مواردی که به نتیجه رسیدند، شامل مبالغ بسیار بالاتری بودند، به‌طور میانگین حدود ۱ میلیارد دلار برای هر مورد.

بین سال‌های ۲۰۱۵ تا ۲۰۱۹، ما ۷ مورد بازسازی را به ارزش ۷.۱ میلیارد دلار در ۶ کشور شناسایی کردیم. همچنین در این دوره یک مورد تأمین مالی مجدد در آنگولا شناسایی شد که شامل وام‌هایی به ارزش تقریبی ۷.۵ میلیارد دلار بود.

یافته‌های کلیدی و توصیه‌های سیاستی

پس از بررسی ۹۴ مورد لغو بدهی، ۱۶ مورد بازسازی و یک مورد تأمین مالی مجدد بین سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۹، توصیه‌های سیاستی زیر را ارائه می‌دهیم:

وام‌دهندگان خود را بشناسید، وام‌های خود را بشناسید: انواع مختلف وام‌دهندگان، انواع مختلفی از وام‌ها و روش‌های متفاوتی برای کاهش بدهی ارائه می‌دهند.

ZILهای MOFCOM قابل لغو هستند، در حالی که وام‌های Eximbank و شرکت‌های چینی می‌توانند بازطراحی شوند.

تنها بانکی که تاکنون مشاهده شده که تأمین مالی مجدد ارائه داده است، بانک توسعه چین (CDB) است.

تاکنون هیچ موردی از بازسازی بدهی از سوی بانک‌های تجاری چینی مشاهده نشده است.

انتظارات واقع‌بینانه داشته باشید: وام‌های چینی (غیر از ZILها) تقریباً هرگز مشمول لغو بدهی نبوده‌اند و به‌احتمال زیاد در آینده نیز نخواهند بود. کشورها نباید چین را به‌عنوان «ماشین پول رایگان» در نظر بگیرند.

مذاکره‌ را به‌صورت جداگانه انجام دهید: کشورها باید آماده باشند تا جداگانه با بانک‌های سیاست‌گذاری چین و شرکت‌های چینی مذاکره کنند.

انتظارات خود را مدیریت کنید: چین درخواست‌های بازسازی بدهی را بر اساس هر وام و هر پروژه به‌صورت جداگانه بررسی می‌کند. وام‌هایی که مربوط به پروژه‌هایی با مشکلات نقدینگی قابل اثبات و منطقی هستند، احتمال بیشتری برای بازسازی دارند. در حالی که کاهش بدهی یک مسئله فوری است، مذاکرات پیچیده و زمان‌بری دارند و معمولاً حداقل یک سال طول می‌کشند.

در برخی موارد، بانک Eximbank چین در طول مذاکرات، پرداخت‌های جدید را متوقف کرده است و، مانند صندوق بین‌المللی پول (IMF) یا بانک جهانی، بازپرداخت معوقات را به‌عنوان پیش‌شرطی برای بازسازی بدهی تعیین کرده است. علاوه بر این، موارد بازسازی بدهی نتایج متنوعی داشته‌اند. بدهی‌ای که برای کاهش درخواست شده، لزوماً به همان میزان کاهش نخواهد یافت.

آماده مذاکرات دوجانبه باشید: مقامات چینی تأکید کرده‌اند که کاهش بدهی، از جمله تعویق پرداخت بدهی گروه ۲۰ (G-۲۰)، از طریق مذاکرات دوجانبه انجام خواهد شد. این امر ممکن است به این دلیل باشد که هنوز کاملاً مشخص نیست که کدام وام‌ها به‌عنوان وام‌های رسمی دوجانبه طبقه‌بندی می‌شوند. این روش برخلاف روند مذاکرات چندجانبه باشگاه پاریس است.

با این حال، به نظر می‌رسد که قوانین چندجانبه می‌توانند بر این مذاکرات تأثیر بگذارند. برای مثال، سیاست‌های صندوق بین‌المللی پول در مورد وام‌دهی به کشورهایی با بدهی‌های ناپایدار و معوقات حاکمیتی، مذاکرات بازسازی بین جمهوری کنگو و چین را تحت تأثیر قرار داد.

ارزش خود را بدانید: روابط چین با شرکای آفریقایی‌اش بخش مهمی از سیاست خارجی این کشور است و این روابط برای شرکت‌های چینی که به دنبال قراردادهای خارجی هستند، اهمیت ویژه‌ای دارند.

تاکنون هیچ موردی از داوری در دادگاه‌ها برای بازپرداخت وام یا توقیف دارایی‌ها ثبت نشده است و چین بعید است که با پیگیری این روش‌ها، روابط خود را به خطر بیندازد. اگر نیاز به کاهش بدهی به‌وضوح مشخص باشد، احتمال دارد که وام‌دهندگان چینی انعطاف‌پذیری بیشتری نشان دهند.

https://www.econstor.eu/bitstream/۱۰۴۱۹/۲۴۸۲۲۵/۱/sais-cari-pb۴۶.pdf

پایان/